紧扣五大改革主题 构建新型投融资体制

  站在新时代新的历史起点上,深化投融资体制改革要进一步转变政府职能,深化放管服改革,充分发挥政府和市场的合力,推动建立企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

  贯彻新的发展理念,按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求,继续缩小企业投资项目核准范围和核准事项,进一步完善市场准入负面清单管理制度和外商投资负面清单管理制度,进一步完善项目核准和备案工作规则,提高核准和备案工作透明度。

  政府投资事权范围原则上由市场失灵领域决定。现阶段政府投资尤其应主要投向于存在明显“短板”和“弱项”的领域。贯彻落实中央打好三大攻坚战的要求,国家投资要集中在扶贫攻坚和污染治理等领域以及中西部地区和老少边穷地区。除支持中小企业发展外,各级政府投资原则上不得投向竞争性项目特别是产业发展项目。

  □吴亚平

  1992年邓小平同志南巡讲话后,我国破除了计划经济体制的思想束缚,开始了建立中国特色社会主义市场经济体制的改革和探索

  改革开放40年来,计划经济体制下高度集中统一的投融资体制被逐渐打破,投融资体制改革取得了重大成就,提高了投融资领域的市场化、法治化和科学化水平,释放了市场的活力,激发了企业主体的动力,逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化、项目建设管理市场化的投融资格局,有力地促进了投资和经济持续快速发展。

  (一)转型阶段(1978年至2003年)

  这一阶段的基本任务是对传统计划经济体制下的投融资体制进行全面改革,逐步确立了社会社会主义市场经济体制下的新型投融资体制。这一阶段的改革进程又可划分为两个细分阶段。

  第一阶段,引入市场机制的起步阶段(1978年-1992年)。这一阶段是我国投融资改革属于局部尝试性、探索性的改革,主要围绕缩小计划指令范围和尝试项目建设实施市场化等方面,具体包括推行国家预算内投资“拨改贷”、改革投资计划管理和实行投资包干责任制等措施。1988年7月,国务院出台《关于投资体制的近期改革方案》,标志着我国开始了计划经济体制下的投融资体制向更多地引入市场机制的投融资体制的转变。总的来看,这一时期属于我国投融资体制改革的起步阶段,改革的意义在于打破了计划经济体制下中央政府作为唯一投资主体和中央投资作为单一资金来源的禁锢。虽然部分领域和环节引入了市场机制,但是投融资体制依然基本保留了计划经济色彩,而且很多改革措施没有取得预期成效。

  第二阶段,社会主义市场经济下新型投融资体制的转轨阶段(1993年-2003年)。1992年邓小平同志南巡讲话后,我国破除了计划经济体制的思想束缚,开始了建立中国特色社会主义市场经济体制的改革和探索。这时期的投融资改革措施主要包括:(1)尝试建立竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类项目分开管理的投融资体制。竞争性项目引入市场机制,由企业自主投资、自担风险。基础性项目除政府投资主体外要吸引各类投资主体参与。(2)实施政策性金融与商业性金融分离。将工农中建四大专业银行承担的政策性金融和商业性金融业务进行分离,成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三大政策性银行,其中国家开发银行作为中长期批发银行,主要负责“基础设施、基础产业和支柱产业”领域重大项目的贷款。(3)建立投资责任约束机制和投资风险约束机制。上世纪九十年代中期相继推出了项目法人责任制和投资项目资本金制度,进一步强化了“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。(4)完善投融资机制。企业债券和股票等直接融资制度不断改革完善,拓宽了投资项目的融资来源和方式,尤其是国家发展改革委(国家计委)主管的企业债券直接服务于投资项目的融资需求。总之,在这期间我国投融资体制改革取得了重要的阶段性成果,投资建设领域市场机制的作用大大加强,为下一步改革积累了宝贵的经验。

  (二)深化阶段(2004年至2012年)

  以2004年国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)为标志,我国投融资体制改革进入了深化阶段。《决定》将充分发挥市场机制的基础性作用作为深化投融资体制改革的指导思想,对深化投融资体制改革提出了一系列改革任务和措施。

  第一,实行政府投资和企业投资分开管理的体制。取消了政府对企业投资项目的审批制,对于企业不使用政府投资资金建设的项目,一律不再实行审批制,而是区别不同情况实行核准制和备案制。政府对投资项目实施核准和备案的主要依据是产业政策、国家安全、公共安全和公共利益等外部性。

  第二,完善政府投资管理制度。增加政府投资的透明度与公众参与度,提高政府投资决策的科学化、民主化水平。对非经营性政府投资项目大力推行代建制。优化政府投资方式,发挥政府投资的引导放大作用,政府投资资金可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。

  第三,进一步拓宽投资资金来源。支持各类企业以股权融资方式筹集建设资金。改革企业债券发行管理制度,增加企业债券品种。运用银团贷款、融资租赁、资金信托以及项目融资等多种方式,拓宽项目资金来源渠道。鼓励建立中小企业融资担保体系,为中小企业融资提供担保。建立和完善创业投资机制,规范发展各类投资基金。鼓励保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。

  第四,放宽社会资本的投资领域。允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。除了国家政策、法规限制开放的领域外,能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设。鼓励和引导社会资本以独资、合资等方式参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。

  第五,进一步加强投资监督管理。建立和完善政府投资监管体系,建立健全协同配合的企业投资监管体系,加强对投资中介服务机构的监管。

  总之,《决定》系统地提出了深化投融资体制特别是投资管理体制改革的指导思想、目标、主要任务和具体措施,对进一步改善投资环境,推进投资领域尤其是传统政府投资领域的市场化运作,以及为社会资本特别是民间资本提供更多投资机会等具有重要作用。

  (三)党的十八大以来的改革新进展(从2013年至今)

  党的十八大提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化投融资体制改革作出了相关部署。2016年7月《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[18号],以下简称“意见”)则进一步作出了深化投融资体制改革的顶层设计,是新时代纵深推进投融资体制改革的纲领性文件。党的十八大以来的投融资体制改革取得了新的重大进展。

  一是大力推进简政放权。投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,企业投资自主权进一步落实。党的十八大以来,国家发展改革委按照中央要求,先后数次下放核准期限,缩减政府核准的投资项目范围。国家发展改革委还会同有关部门,将大量原为投资项目核准的前置审批事项,改为与项目核准同时开展的并联审批事项,从而大大提高了政府行政审批的工作效率。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的投资项目,部分改扩建项目,以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目,可以简化审批程序。特别是,国家发展改革委会同有关部门还建立了投资项目在线审批监管平台,大大方便了项目建设单位申报相关审批事项,而且对投资项目实现了部门之间的信息共享和协同监管。

  二是强调规划计划的引导和约束作用。第一,编制三年滚动政府投资计划。在建项目拟于当年和未来三年开工建设的项目,以及拟申请安排中央或地方政府投资资金的建设项目,应当纳入政府投资项目储备库。对于未纳入政府投资项目储备库的项目,政府投资原则上不予支持。没有纳入重大项目库储备的项目,不得纳入三年滚动政府投资计划;没有纳入三年滚动政府投资计划的,不得编制年度政府投资计划,不得安排下达年度投资计划。编制三年滚动政府投资计划,使政府投资管理工作更加规范有序地开展,有利于调整优化投资结构和扩大有效投资,有利于加强关键领域和薄弱环节的补短板工作。第二,发挥发展规划的导向和约束作用。国家发展规划集中反映党和国家发展战略意图和中长期发展目标与主要任务,是国家治理体系的重要组成部分。各级政府发展规划也是政府投资决策和项目审核的重要依据,重大投资项目未纳入相关发展规划的,有关部门不得审核批准项目,更不得开工建设。

  三是推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用PPP模式,有利于扩大基础设施和公共服务供给,提高公共服务效率;有利于打破国有垄断,拓宽社会资本的投资渠道,为社会资本特别是民间资本提供更多的投资机会;有利于在基础设施和公共服务领域推动产业资本和金融资本相互融合、发挥合力;有利于理顺政府与市场关系、政府与企业关系,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用,形成政府和市场的合力。PPP模式还具有重要的“标杆”意义,有利于倒逼公建公营项目“上水平”和加强管理。

  四是进一步完善投融资机制。近年来,先后出台一系列有关重点领域和瓶颈领域投融资机制改革创新的措施。比如,大力发展直接融资,相继出台了绿色金融债、项目收益债、PPP项目专项债、重点产业专项债、私募债、永续债、资产支持证券等新的债券品种;规范地方政府举债融资机制,为支持有一定收益的公益性项目建设,推出了土地收储、收费公路、城市轨道交通、棚户区改造、乡村振兴等地方政府专项债券品种。进一步理顺政府和企业的责权利关系,剥离政府融资平台公司的政府融资职能,促进政府融资平台公司市场化转型。试行投贷结合方式,支持金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,调动金融机构的投资积极性。支持设立政府引导、市场化运作的产业投资基金(政府投资基金),吸引产业资本和金融资本参与,形成政府与产业资本和金融资本的合力。完善社保、保险资金等机构资金对项目建设的投融资机制,在风险可控的前提下,逐步放宽社保、保险资金投资范围,通过股权、债权等方式支持项目建设。

  五是加强投资领域的立法工作。近年来投融资领域先后出台了一系列相关制度法规,涉及政府投资计划管理、政府投资资金安排、政府投资项目管理和企业投资项目核准和备案等诸多领域和环节,对于规范政府投资行为、进一步扩大企业投资自主权发挥了重要作用。特别是2017年2月1日起施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号),使得政府对企业投资项目的核准和备案行为“有法可依”和“有法必依”,不仅有助于加快转变政府的投资管理和服务职能,而且为落实企业投资自主权提供了法律保障。此外,《政府投资条例》和PPP条例以及社会信用体系建设、股权投资管理等投融资法规的立法工作也在稳步推进中。

  总之,党的十八大以来,投融资体制改革继续向深度广度推进,企业投资主体地位得到进一步确立,政府投资审批和监管行为进一步规范、透明,政府服务进一步改进和加强,政府自身投资管理得到进一步加强,投融资机制进一步健全完善,投融资领域的市场化、法治化和科学化水平不断提高。

  为进一步推进投资建设领域供给侧结构性改革,特别是补政府投资管理的“制度短板”,有必要制定相对统一、规范、透明的投资管理制度规则,并适用于各种不同来源的政府投资资金的管理和监督。

  伴随着我国经济发展阶段由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段,投资要更多地在优化供给结构和补短板、强弱项中发挥关键性作用,更多地聚焦于满足人民日益增长的美好生活需要。站在新时代新的历史起点上,深化投融资体制改革要进一步转变政府职能,深化放管服改革,充分发挥政府和市场的合力,推动建立企业自主决策、融资渠道畅通,职能转变到位、政府行为规范,宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

  (一)继续深化企业投资管理制度改革

  1. 继续减少政府对企业投融资活动的直接干预

  贯彻新的发展理念,按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求,继续缩小企业投资项目核准范围和核准事项,进一步完善市场准入负面清单管理制度和外商投资负面清单管理制度,进一步完善项目核准和备案工作规则,提高核准和备案工作透明度。加强发展规划、产业政策、行业标准的研究制定工作,进一步强化发展规划、产业政策、行业标准等对企业投资活动的引导和约束作用,减少政府的直接干预。加快推进企业投资项目承诺制试点,探索构建以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的“不再审批”、“宽进严出”的新型企业投资管理模式。

  2. 健全企业投资项目“三个清单”管理制度

  强化实施企业投资项目负面清单管理制度,及时修订政府核准的投资项目目录,除目录范围内的项目外,一律实行备案制,由企业按照有关规定向备案机关进行登记备案。完善投资项目管理权力清单制度,将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来,严格遵循政府部门职权法定的原则,规范职权行使,优化管理规则和操作流程。贯彻有权必有责的原则,进一步完善企业投资项目管理责任清单制度,厘清各级政府部门对企业投资项目的管理职权所对应的责任事项,明确责任主体。健全问责机制,对责任部门和主要责任人实施问责制,建立责任倒查机制和惩戒机制,强化管理责任约束。

  (二)构建有利于优化供给结构的政府投资体制

  1. 进一步缩小政府投资范围

  政府投资事权范围原则上由市场失灵领域决定。政府投资应重点投向市场机制不能有效配置资源的公共产品领域,以及竞争性行业中的经济外部性领域。现阶段政府投资尤其应主要投向于存在明显“短板”和“弱项”的领域。贯彻落实中央打好三大攻坚战的要求,国家投资要集中在扶贫攻坚和污染治理等领域以及中西部地区和老少边穷地区。除支持中小企业发展外,各级政府投资原则上不得投向竞争性项目特别是产业发展项目。要健全完善政府投资范围的评估调整机制,不断调整优化政府投资结构,发挥政府投资对优化供给结构特别是补短板领域的引领作用。

  2. 优化中央和地方政府的投资事权分工

  要按照“分税制”财政体制、投资受益范围、提高效益和效率的要求,合理划分中央和地方政府投资事权分工,建立起中央和地方投资事权和财权财力相适应的分工体系,适当加大中央政府的投资事权,增加中央在基本公共服务共同事权中的投资责任。研究将关系国民经济和社会发展全局的重大基础设施和基础教育、公共医疗、社会福利和社会保障等基本公共服务领域的重大投资事权,从目前由地方政府承担逐步改为主要由中央政府承担,助推基本公共服务均等化。将部分共同投资事权划为中央委托地方投资事权,通过减少共同投资事权、中央委托地方事权,分清和落实各自投资责任。

  3. 做好政府投资项目的研究论证工作

  投资项目可行性研究论证是项目投资决策的重要基础和依据。要进一步完善投资项目可行性研究体系和方法,增加政府投资的必要性分析、投融资方案可行性分析和财政承受能力论证等内容,增加项目采用公建公营或PPP模式的比选内容,加强对项目全生命周期风险识别和风险管控措施的研究。各级政府投资主管部门要切实做好政府投资项目可行性研究报告的审查工作,从源头上把关,确保投资项目能够切实解决经济和社会发展中的实际问题,确保政府投资资金能主要用于重点领域和关键环节的补短板项目,确保投资项目能真正有利于优化供给结构,确保从源头上防控政府债务风险。投资决策科学与否是项目成功的重要基础和前提。为进一步完善和坚持科学的决策规则和程序,提高政府投资决策的科学化和民主化水平,建议在现行可行研究和评估制度、专家评议制度的基础上,试行重大投资项目的决策听证制度。

  4. 制定统一的政府投资管理制度

  为进一步推进投资建设领域供给侧结构性改革,特别是补政府投资管理的“制度短板”,除了尽快制定统一的政府投资计划从而实现政府统一安排投资建设项目和使用政府投资资金外,有必要制定相对统一、规范、透明的投资管理制度规则,并适用于各种不同来源的政府投资资金的管理和监督。制定中央层面统一的政府投资管理制度规则的主要内容和要求,原则上应该包括明确政府投资资金的主要投资方向、明确政府投资资金的使用安排方式、统一申报政府投资资金的所需报告和材料要求、统一政府投资项目和资金的申报程序及相关要求、统一政府对投资项目和资金审核的程序和相关要求、明确政府投资资金的事中事后监督和检查等要求,以及明确政府投资资金管理和使用的监督检查和制约机制等方面。建议国家发展改革委充分发挥中央层面已经设立的“促进投资部际联席会议制度”的作用,会同财政以及交通、能源、水利、农业、林业、文化、教育、卫生、体育等行业主管部门联合制定和发布相对统一、规范的政府投资管理制度规则。

  (三)推动与现代金融体系接轨的投融资机制创新

  一是大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,扩大投资项目资本金的来源。进一步加快发展风险投资、私募股权投资、创业投资基金,健全市场化、规范化的投资退出机制,为科技型创新企业投资提供融资支持。加快债券市场发展,丰富债券品种,支持、引导符合条件的企业发行项目收益债、PPP项目专项债和重点产业专项债。健全政府举债融资机制,丰富政府一般债和专项债品种,延长债券期限,在有效防控政府债务风险的前提下,扩大地方政府债券发行规模。进一步扩大社保和保险等机构资金的投资规模,放宽投资领域,鼓励社保基金、保险等机构资金在依法合规、风险可控的前提下,以认购基金份额的方式参与重大基础设施投融资。

  二是支持国内银行创新投融资方式。在扩大传统的抵押贷款、担保贷款等传统信贷模式的基础上,稳步扩大信用贷款规模,加快发展专利权、知识产权和商业票据质押贷款等新型信贷模式,为优质企业和科技型中小型企业提供投融资支持。鼓励政策性银行和商业银行通过银团贷款或联合贷款方式为重大投资项目提供融资服务,引导银行等金融机构对规范操作的PPP项目及其他具有较好收益的基础设施和公共服务项目开展“项目融资”方式,支持银行试行投贷结合的投融资方式。

  三是加快推进地方政府融资平台公司的市场化转型。贯彻中央关于深化国有企业改革的要求和部署,坚持政府特殊目的公司和公营企业的改革方向,坚持公益性国有企业的根本宗旨,积极稳妥推进融资平台公司转型发展。加快厘清融资平台公司与地方政府的责权利关系,剥离融资平台公司的政府融资职能。进一步明确融资平台公司的投资边界范围,原则上融资平台公司的投资边界不超出政府投资事权范围,也不挤出社会资本尤其是民间资本的投资机会。探索建立政府授权投资经营制度,厘清融资平台公司的政府投资职能。加快完善公司法人治理结构,着力提高科学管理水平,建立投资决策委员会和战略咨询委员会,健全投融资决策机制,完善投融资风险防控机制,完善绩效考核和薪酬体系。着力培育融资平台公司的核心竞争力。支持融资平台公司推进存量资产证券化和引入政府和社会资本合作(PPP)模式,扩大融资来源,提高存量资产的运营效率。

  (四)提升投融资活动的综合管理服务水平

  一是创新政府的投资管理服务模式。加快建立投资项目审批首问负责制,政府投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位进行“一站式”受理、全流程服务。加快推进政府投资管理服务的信息化进程,加强和改进投资项目在线审批监管平台的作用,增强平台的信息公开、信息共享功能,提高透明度。扩大社会公众对政府投资管理和服务过程的参与度,将政府单向管理服务行为逐步转变为政府、企业、社会共同治理的模式。

  二是进一步完善监管约束机制。明确各部门对投资项目的监管职责,进一步整合审计、监察、行业监管等监管力量,推动协同监管。加快投资项目监管的制度建设,促进投资监管工作的标准化、规范化、制度化。加强投融资领域的诚信建设,健全对失信主体的联合惩戒机制。

  三是强化对投资中介服务的监管。大力发展投资项目全过程咨询服务,培育发展全过程咨询服务机构,提高综合服务能力。在取消招标代理和工程咨询行业资质管理的基础上,进一步缩减投资项目实施全过程相关咨询服务事项的资质管理,代之以资信评价和信用约束。进一步发挥行业协会的作用,确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制,强化行业自律。进一步打破地区封锁和行业垄断,建立全国统一的投资中介服务市场。

  (五)加强投融资领域的法治建设

  法治化改革也是40年来改革开放的一条重要经验。投融资领域的法治化改革对促进投资建设发展、提高投资管理和监管服务水平具有重要意义。近期投融资领域应重点推进以下三方面的立法工作。

  其一,针对长期以来政府投资迫切需要解决的“谁投资、谁决策、谁审批、谁监管”的问题,尽快出台专门针对政府投资管理的法规(即政府投资条例),明确相关部门的职责和权力,确保政府投资管理行为和政府投资项目建设实施全过程“有法可依”、“有法必依”。

  其二,针对长期以来非经营性政府投资项目分散管理和管理效率不高的问题,借鉴发达国家和地区的做法,加快推进非经营性政府投资项目的集中统建制,研究出台政府投资建设项目集中统建管理办法。

  其三,坚持目标导向和问题导向,研究解决PPP模式在实践中存在政府相关部门职责分工不明确,PPP模式适用范围、PPP项目操作流程与现行基本建设程序不协调,PPP合同的法律属性不明确以及土地、价格/收费和税收政策不明确等共性问题,抓紧出台PPP条例,助推PPP模式高质量发展。

  (作者系国家发展改革委投资研究所体制政策室主任、研究员、博导)

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